李斯接连驳倒了王绾和冯劫，内心也很兴奋，猛听得一个声音道：“按李大人的说法，我们不搞分封，那诸皇子和协同陛下征战四方的功臣宿将该如何安置呢？”

李斯循声一望，见说话之人是博士淳于越。当即道：“天下形势有变，我们当因势利导，不能抱残守缺。虽然如此，但众位大臣为我大秦可谓居功至伟，若不加封赏，岂不寒了功臣的心吗。”

众大臣初听李斯力主放弃分封，还以为获取利益无望，如今听李斯又说到封赏，当即又来了精神，都想听听李斯下面还会说些什么。

所谓“天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往”。李斯当然知道大家在朝堂上辩来辩去，也无非是为自己争取利益而已。其实自己之所以一力主张放弃分封，不过也是想自己的利益最大化。他见众大臣露出或疑惑，或渴望的眼神，当即道：“周之分封，是将天下分为诸多诸侯国，而诸侯国再将自己封地的大部分分给各个权臣，名为家君，以致各有封地，各有家甲，到最后各自为政，造成臣欺君，君欺王，天下乱矣。而今李斯劝陛下不做分封，不是说对功臣宿就不做封赏，而是希望改变一下方式而已。”

听到李斯此语，大臣班列中有人说道：“李大人想做怎样改变？”

李斯道：“我们可以仿照王翦将军伐楚前的做法，由陛下按照众大臣的功劳论功行赏，将诸皇子和诸位有功之臣封王拜侯，赏赐美宅、田地，这些美宅、田地还将归各位所有，并且其产业收成亦由各位自行支配，其私产子弟亦可以继承。但除此之外，天下间的土地将不做分封，而是选拔官员，接受陛下旨意，施行统一管理。这样民有所依，令有所指，岂不天下大同。”

李斯说完，环顾众大臣，“不知众位大臣意下如何？”

众大臣你看看我，我看看你，最后目光都集中在了王绾和冯劫的身上。王绾和冯劫虽觉得李斯的提议不怎么好，但一时之间也没有好的对策。最主要的是，李斯依然提出了让皇帝封王拜侯的建议，虽说距离自己的家国梦有很大的差距，但这还是可以打动人心。有的大臣虽然表面不说，但内心其实已经认可李斯的说法，毕竟这样一来自己还能获得不少土地，并且可以继承。若是分封，自己的领土怕是连这些土地都比不上。所以在王绾和冯劫还未开口之前，有的人已经开始小声嘀咕，“我看李大人的建议也未尝不可，可以试试。”

一人说话，其余怀有同样心思的人也就随声附和，但这些人还怕王绾、冯劫不满，所以声音也不高，朝堂之上一时间嗡嗡声四起，也分不清到底谁在讲话。

嬴政见时机差不多了，知道此时应该自己开口了，当即在桌案后缓缓地道：“众位爱卿，稍安勿躁。”

众人见皇帝开了口，方意识到身处朝堂之上，当即都闭口不语，一时间鸦雀无声。

见众人不语，嬴政道：“诸位大臣方才唇枪舌剑，所争不过是分封的利弊，吾观周平王东迁后几百年的过往，天下征战不已的缘由其实就是一个，那就是诸侯间的相互兼并与割据，以致天下纷乱不休。此外，还要加上权臣坐大，以臣欺君之举。众位可以想想，百多年间有多少君王被权臣驱逐，有多少君王被权臣谋逆，又有多少君王被权臣挟持，以致身不由已。最可怕的，就是齐国整个国家最后居然被权臣田氏取代，如果我再搞分封，相信不过几十年，天下又会回到之前的局面，那我扫平六国又为何来呢？朕思虑再三，为我大秦千秋万世之基业考虑，觉得还是不做分封为好。只有这样，天下方能长治久安，众位大臣意下如何？”

王绾、冯劫等一听，知道始皇帝主意已定，再坚持下去只怕是会惹皇帝发怒，除此之外，于事无补，只得道：“陛下思虑非臣等所及，惟望陛下圣裁。”

嬴政见群臣再无异议，微笑着点点头，“如此甚好。”

此时博士淳于越再次出班奏道：“敢问陛下，若不做分封，那我大秦以何治理天下呢？”

嬴政当然不能直接说可以设置郡县制，那样一来，岂不是向群臣昭告，他和李斯已经提前议定好了吗。李斯看出时机，赶紧上前，“启奏陛下，臣有一议，可解此难。”

嬴政见李斯很是讨巧，内心欢喜，“不知李爱卿有何高见。”

李斯道：“臣以为，若不施行分封，治理天下则可以郡县制代替，由陛下选拔官吏，任命和派遣他们分处四地，代表陛下管理四方。其中功绩卓著者可以升迁，治理不利者可以罢免，但这些职位只可以调动而不能世袭，这样就可以免于与当地同化的流弊。”

嬴政道：“李大人此议甚好，可有具体的良策吗？”

李斯刚想开口，猛地想起，“若我全盘托出细节，那皇帝将置于何处。”由此他也知道，嬴政这一问，本意根本不是要他说出郡县制的具体内容，而是在考验他能否理会嬴政的用意，赶忙躬身道：“仓促之间，臣还未有具体设想，还请陛下通盘考虑。”

嬴政见李斯很是见机行事，心中也自欢喜，笑道：“兹事体大，未可轻议，众位爱卿散朝后可细细考虑，朕回宫后也会详加斟酌，待有结果后再与众位爱卿相商。”

众人齐声附和，“谨遵圣命。”

这一议，王侯将相从此后由实权改成了某种荣誉称号，他们对自己的封地也仅仅限于治权而没有了主权，从此后，中国两千余年的历史，都走进了这种模式。

几日后，嬴政主持朝会，颁布了自己的第二份谕旨，正式决定，今后治理天下将施行郡县制。嬴政将六国的土地以及秦国的土地根据地理环境，同时考虑边患是否存在隐患等因素，将天下分为诸多大郡。在这当中，由于渔阳、上谷等地靠近匈奴，所以辖地最少；而南方水乡安宁，故九江、会稽等郡辖地最多。七国土地最终的具体划分是：

秦地：巴郡，蜀郡，陇西郡，北地郡；

赵地：太原郡，云中郡，邯郸郡，巨鹿郡，雁门郡，代郡，常山郡；

魏地：上郡，河东郡，东郡，砀郡，河内郡；

韩地：三川郡，上党郡，颍川郡；

楚越之地：汉中郡，南郡，黔中郡，南阳郡，陈郡，薛郡，泗水郡，九江郡，会稽郡，长沙郡，衡山郡；

齐地：东海郡，齐郡，琅琊郡，胶东郡，济北郡；

燕地：广阳郡，上谷郡，渔阳郡，右北平郡，辽西郡，辽东郡；

在这份谕旨中，除了将天下划分为郡县加以治理，嬴政还对治理天下的官吏这一特殊的群体作了规定。结构分两类，一类是中央结构，一类是地方结构。

中央机构：中央设丞相、太尉、御史大夫。丞相有左右二员，是百官之首，掌政事。太尉掌军事，不常置。御史大夫是丞相的副手，掌图籍秘书，监察百官。

丞相、太尉、御史大夫以下，是分掌具体政务的诸卿，其中有掌宫殿掖门户的郎中令，掌宫门卫屯兵的卫尉，掌京畿警卫的中尉，掌刑辟的廷尉，掌谷货的治粟内史，掌山海池泽之税和官府手工业制造以供应皇室的少府，掌治宫室的将作少府，掌国内民族事务和外事的典客，掌宗庙礼仪的奉常，掌皇室属籍的宗正，掌舆马的太仆等。丞相、太尉、御史大夫与诸卿议论政务，皇帝作裁决。

在此之外，嬴政还设了一些比较重要的官职，比如博古通今的博士，以备皇帝随时咨询，同时负责图书收藏；与典客一样主管少数民族事务的典属国。不同的是典客掌管与秦友好的少数民族的交往，而典属国则负责已投降秦朝的少数民族事物；管理皇后和太子事务的詹事。秦王朝建立的这套中央集权机构的政权机构，以后一直被历代王朝所仿效。这当中汉代由于与秦相近，其“三公九卿”制度，基本上完全照搬了秦制。

地方机构：地方行政机构分郡、县两级。郡县主要官吏由中央任免。郡设守、尉、监（监御史），郡守掌治其郡，郡尉辅佐郡守，并典兵事，郡监掌监察事宜。

县，万户以上者设令（县令），万户以下者设长（县长）。县令、县长领有县丞、县尉及其他属员。县令、县长主要管政务，县尉掌握军事，县丞掌管司法。县以下设乡，其主要职能有四：一是摊派徭役；二是征收田赋；三是查证本乡被告案情；四是参与对国家仓库粮食的保管工作。乡设三老掌教化，啬夫掌诉讼和赋税，游徼掌治安。乡下设里，是大秦帝国最基层的行政单位。里有里典，后代称里正、里魁，以“豪帅”即强有力者为之。里中设置严密的什伍户籍组织，以便支派差役，收纳赋税，并规定互相监督告奸，一人犯罪，邻里连坐。此外还有掌管治安、盗贼的专门机构，叫做亭，亭设亭长。亭长除了主要管理治安，还负责接待往来的官吏，掌管为政府输送、采购、传递（文书）等事。嬴政规定：两亭之间，相距大约为十里。

很明显，秦的这套郡县制，是一个自上而下的垂直系统。中央政府管郡，郡管县，县管乡，乡管里，里管亭，此外十家为一什，五家为一伍。至高无上的是皇帝，最底层的是小民。这是一张铁网，既不疏，更不漏。

秦朝的郡县制好比一架机器，而且是一架被设定了程序，可以自动运转的统治机器。这架机器是由皇帝操控的。皇帝只要掌握了总开关，帝国就会像巨轮一样驶向前方。

我们现在已经无法确知这架机器的安装和运行情况。但有一点可以肯定，那就是它的设计复杂而缜密。整个系统以县为关键，为节点。县及县以上三级：中央、郡、县，设官；县以下也是三级：乡、里、亭，设吏。官是“流官”，由中央派遣和任命；吏则是“乡绅”，由本地有产业或有德行的人充任。郡县长官是外地人，而且可以调任，如此一来就不怕他们变成一方诸侯；乡亭小吏是本地人，如此则足以摆平江湖，搞定子民。从中我们可以看出，为了这套方案，嬴政和李斯煞费苦心。

在这样严密的控制下，被称为“黔首”的民众，包括代理皇权的官员，又哪有反叛的可能呢？嬴政觉得，几乎是没有了。

看着加盖上玉玺，即将向全国发布的这份诏书，嬴政这一刻觉得，自己的帝国足可传之万世了。但他没有想到的是，传之后世的不是他的帝国，而是他的这套治理天下的官僚体系，至于他的帝国，传到二世就灭亡了。

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