唐代宗大历十四年（公元779年），代宗去世，德宗继位。由于是初登帝位，德宗励精图治，用人不拘级别等次，提拔了正在贬谪中的道州司马杨炎出任宰相一职。

租、庸、调是唐初期的赋税制度，有田地就要交租，有人就要服庸，有户口就要纳调。玄宗末年，户籍逐渐破坏，赋税制度渐渐脱离现实。

等到安史之乱爆发，战事四起，各处征收赋税都是逼迫催促，所谓标准也不复存在。征收赋税的部门增加，然而彼此没有统治与被统治的关系，随意增加赋税科目，自己订立名称，新老交替重复征收，没有束缚。

有钱的人家里即便是人口多，也可以通过做官做和尚来减少苛捐杂税。贫困人家人丁多，躲都没有地方躲。因此有钱人过得逍遥自在，而穷人过得潦倒不堪。

征收赋税的官吏乘机贪污，当地居民隔三差五就要向其交税，不胜困窘，很多都逃亡成为浮户。本地的百姓，已经逃得所剩无几了。

唐德宗建中元年（公元780年），德宗听取了宰相杨炎的谏言，诏告天下，实行两税法：首先，计算州县每年需要的费用，以及上缴朝廷的数目，然后向百姓征税，以预算支出的方式来约束赋税。

无论主户、客户，都按现在的居住地确定户籍。不管是儿童、青年、中年还是老年，都按贫富划分等级。流动经商的人，在所居州县纳税1/30，要求其与当地居民共同交纳赋税，不得侥幸逃免。当地居民的赋税，分秋天、夏天两次征收。

免去租、庸、调及其他的苛捐杂税，所有赋税事务都由度支部负责。

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