莽专权，企图实现《尧典》中所谓“肇十有二州”的古制，于元始四年（公元4年）废除朔方、司隶两部，全国变成12州；据《尧典》中无交趾而有“宅南交”的话，改交趾为交州；据《禹贡》中有雍州、无凉州，改凉州为雍州。

东汉光武曾恢复西汉旧制，复置司隶部，复改雍州为凉州。但不久，在建武十一年（35年）又参用王莽之制置州。以后东汉的州制与西汉有以下不同：(1)降司隶校尉部为全国13州之一；(2)废朔方，归入并州；(3)改交趾为交州。

灵帝中平元年（184年）爆发黄巾起义，朝廷为有效地镇压各地的农民起义，于中平五年（189年）改刺史为州牧，命朝中九卿任州牧，执掌一州军、政大权，州逐渐成为郡、县以上的一级结构。于是，全国的行政区划由虚的三级制演变为实的三级制，由郡县制演变为州郡县制。东汉末，曹操又倡复“九州说”，废幽、并两州，合入冀州；省去司隶校尉部和凉州，并为雍州；弃交州，分入荆、益两州。全国仅有兖、豫、青、徐、荆、扬、冀、益、雍9州。

总之，汉代的行政区划承袭了秦制，基本上实行的是郡县制。与秦王朝不同的是：(1)汉代有郡、国并存的局面。汉初，实行的是郡—县二级制和国—郡—县三级制并行的行政区划制度；景帝平定“七国之乱”之后，实行的是郡或国统县的二级制，（表2）直到东汉末大致如此。

所以，更确切地说，汉代的行政区划实行的是郡、国并存的制度。(2)汉代的县级区划单位的形式多样化，除县以外，还有邑、道、侯国。(3)汉代的行政区划单位中出现了“州”。武帝首创行政监察区，在郡、国之上增设十三刺史部，即十三州。东汉末年，州由虚的行政监察机构变为一级政区实体，开始出现州—郡—县的三级行政区划制度，表明中国的行政区划演进到了一个新的阶段。

第三节州制时期

东汉中平五年，“州”开始成为一级行政区实体。自此，中国的行政区划进入到州制的新时期，经三国、两晋、南北朝，直至隋代，州一直成为中国最高的行政区划单位。时间延续了四百年左右。

一、三国至西晋的州制

1.三国州制

汉献帝时，曹操“挟天子”、“今天下”，改汉十三州为九州。不久，魏文帝曹丕又改为十二州。当时，曹魏占据黄河流域，置有司隶、豫、兖、青、徐、雍、凉、冀、并、幽、荆（汉荆州北部）、扬（汉扬州北部）12州；领郡101、县731。孙吴占有长江中下游、珠江流域，置有荆、扬、交、广4州，领郡44、县337；(25)蜀汉占有今四川和陕西汉中盆地，仅置益州一州，领郡22、县138。因此，三国时共有州17（其中荆、扬各有二州），郡167，县1206。

事实上，那时魏国的行政区划与吴、蜀两国的并不完全相同：(1)魏在州下分郡或王国，吴、蜀在州下仅有郡；(2)魏在郡或王国下，置县、县王国、县公国与侯国，吴、蜀在郡下仅辖有县和侯国。与汉制的县级单位不同，三国时已无道、邑之称，但在魏国有县王国、县公国等设置。

2.西晋州制

曹魏灭蜀汉后，从益州中分置梁州；西晋初，又从雍州分出秦州，由益州分出宁州，再由幽州分出平州。至280年晋武帝平孙吴、统一全国，将南、北荆合一，南、北扬合一，全国共有州19，统郡、国173，县1232。(28)西晋后期，由荆、扬两州分置江州，从荆、广两州分置湘州，共有21州。

此时，可以说已集州制之大成，为州制最完善的阶段。首先，从州名而言，《禹贡》、《职方》、《尔雅》、《吕氏春秋》等提及的州名，除少《尔雅》中的营州外，都有了实际地域；其次，从设州的历史来看，自汉武帝以来所设置的州，除西汉的朔方外，均已有设置；第三，从当时设置的实际地域来说，也远较过去的合理，如由原益州分出今陕西西南部和四川东部置梁州，分出今云南为宁州，从荆、扬两州分出今福建、江西为江州，自荆、广两州分出今湖南东部、东南部和广东东北部置湘州等。

西晋后，天下大乱，州制陷于混乱。

二、东晋、南北朝的州制

西晋末年永嘉之乱后，晋室南迁，偏安江左，宋、齐、梁、陈先后承袭，社会局势一直不安宁，正如《宋书?州郡志》所说的：“境土屡分，或一郡一县割成四、五，四、五之中亟有离合，千回百改，巧历不等。”北方在十六国统治之下更是兵戈扰攘，各国在统治所及的较小区域中分置了许多州，并且变幻无常，州制又陷于混乱。

据《通典?州郡典》等记载，东晋时南方有十多个州，南朝宋、齐时增至20多个州，到梁朝后期竟增至一百零七州。以疆域相差无几的南朝陈国和三国吴相比较，陈国的州数是吴国的16倍。北魏统一北方后，太武帝真君元年（440年）有实州15，孝文帝太和中增至38州，太和末年则达80余州。至北周大象二年（580年），北方的州竟达211个。州置如此之滥，郡、县的设置也就可想而知，据《南齐书?州郡志》记载：南朝后期的郡达380余个。真是“百室之邑，便立州名，三户之民，空张郡目”。

三国初行州制时，一州一般辖有十个上下的郡，每郡统有一、二十个县。到南北朝后期，不少州只辖一、二个郡，不少郡只统一、二个或二、三个县。有的州竟然无县所辖，仅存空目。南朝齐在汉中地区有45个郡是“荒或无民户”；有的两州或两郡合治一地，称为“双头州郡”。实行了四百年左右的州郡县三级制，此时已有相当一部分名存实亡。

在东晋、南朝还实行一种特殊的行政区划制度，即侨州、侨郡、侨县。永嘉之乱以后，中原人民大批南迁。东晋、南朝为笼络人心、安置大族，便就地按流民原来籍贯在南迁之地设置原籍州、郡、县。如图5所示，当时侨州、侨郡、侨县集中在长江流域，特别在建康（今南京）和荆州（今湖北江陵）附近。在南齐时，国都建康附近的青州、冀州、北兖州、南兖州、北徐州、南徐州、豫州、南豫州等都是侨州。这些侨州、郡、县与实州、郡、县形成较为复杂的统领关系，主要的方式有四种。（表5）如东晋的扬州统领实郡11、实县93；统领侨郡6、侨县13；实郡中又统侨县3。如徐州侨置于京口（今江苏丹徒县），为侨州；统领实郡6、实县20；又统侨郡和侨县若干；实郡中也有统领侨县的。

三、隋代州制

南北朝后期，州、郡、县三级行政区划制度已混乱到了极点，郡一级形同虚设。隋文帝面对这种局面，于开皇三年（583年）果断地“罢天下郡”，实行以州领县的两级行政区划制度。在开皇九年（589年）平定南朝的陈以后，统一了全国，隋文帝又将州县两级行政区划制度推行至全国。这样，东汉末年以来一直沿用的州、郡、县三级行政区划制改为州、县两级行政区划制，但是实行的依然是州制。隋朝从583年至607年实行州县制24年。炀帝于大业三年（607年）复改州为郡，以郡统县，恢复秦制。同时，炀帝仿效汉武帝，在郡上设置司隶、刺史15员，司监察之职。(35)许多人以为隋实行的是郡县制，这是由于《隋书?地理志》所记的隋朝的行政区划制是大业五年（609年）的行政区划，当时炀帝实施的是郡县制。实际上，炀帝实施郡县制是从607年至618年，仅11年。所以，隋朝主要实行的还是实施了24年的州县制。从中国古代行政区划沿革史看，隋朝是处于从州制时期到道制时期的过渡阶段。

据《隋书?地理志序》记载，北朝的周朝末年，计有州210，郡580，县1124；隋文帝平定南朝的陈朝后，又得南朝30州、100郡、400县。(36)因此，隋初共有州241，郡680，县1524。而据《隋书?地理志》载大业五年的行政区划，隋郡为190，县1255。可见，比隋初刚统一全国的时候减并了很多，南北朝滥置州、郡的情况在隋朝已不复存在。

第四节道（路）制时期

州制在中国实行了四百年左右，南北朝滥置州、郡，说明了州制的衰落。诚然，隋朝着力整顿，结束了滥置州、郡的现象，但也没有能够挽救州制。唐初，李渊统一中国后，一度改郡为州，恢复州领县制。天宝元年（742年）至乾元元年（758年）又改州为郡，实行了16年郡领县制。因此，唐朝与隋朝一样，州、郡两名曾经迭相改用。不过，唐朝后期的最高行政区划不是州或郡，而是“道”了；宋朝的最高行政区划是“路”。“道”和“路”最初都是监察区的性质，然后转化为行政区。这表明中国的行政区划在唐宋王朝进入了道（路）制时期。该时期从7世纪初至13世纪后期，达六百多年。

一、唐朝道制

1.道

贞观元年（627年），唐太宗为省并州、郡，主要依山川形势划全国为10道。这10道是：关内、河南、河东、河北、山南、陇右、淮南、江南、剑南和岭南。唐玄宗开元二十一年（733年），由10道变15道，山南分置为东、西二道，关内道长安附近增置京畿道，河南道洛阳附近增置都畿道，江南分置江南东道、江南西道和黔中道。（图6）经玄宗改置，诸道的范围渐成定制。

唐道下辖府、州，府、州下领县。贞观十三年（639年），10道统领府、州358，县1551；开元末年（740年），15道统领府、州328，县1573。此时，唐朝的疆域已超过汉武帝全盛时期。

2.府

在唐代的行政区划中，不但有唐太宗新开的“道”，还有唐玄宗新开的“府”。最早设府是在开元元年（713年），玄宗升国都雍州为京兆府，升陪都洛州为河南府。以后，设置和改置的府增多，成为唐朝行政区划中的一个重要的单位。综观唐代诸府大致可分为三类：(1)诸京都（包括陆续新建的陪都）和皇帝驻跸之地改置为府，以示不同于常州，如并州改置为太原府，荆州改置为江陵府。终唐之世，此类府有10个：京兆府（原雍州）、兴德府（原华州）、凤翔府（原歧州）、河南府（原洛州）、兴唐府（原陕州）、河中府（原蒲州）、兴元府（原梁州）、成都府（原益州）、太原府、江陵府。(2)在内地重要地区置都督府。都督制起自曹魏，当初专理军事，不涉民政；晋始兼任刺史；北周时改都督为总管；唐武德七年（627年）改称都督，兼理军民，都督府始成行政区划之一级，如扬州都督府、益州都督府。景云初年（710年），唐有都督府24，分辖国内各州，惟畿内诸州不隶。但不久即以权重而废。(3)边地置都护府。都护之名起自西汉，当时在西域设有都护。唐太宗平定高昌后，始设安西都护府，其后渐次增置，至唐中宗时共有6都护府：安西都护府、安北都护府、单于都护府、安东都护府、安南都护府、北庭都护府。

3.节度使

其名起于魏晋，但仅是一个官衔名称，并无管辖区域。景云二年（711年），唐以凉州都督充任河西节度使，此名称才确定，并列入正式边疆官制。至唐玄宗开元和天宝之间，已增至10个节度使：河西节度使、范阳节度使、陇右节度使、剑南节度使、安西节度使、朔方节度使、河东节度使、北庭节度使、平卢节度使、岭南节度使。它们都分布于边地。安史之乱以后，节度使制被滥用于内地，使这种原为边关的军事制度变成为内地实际的行政区划单位，而且大者连州十数，小者亦兼三、四。(39)据《旧唐书?地理志》记载，唐肃宗时（756—761年）节度使已有44；又据李吉甫《元和郡县志》所载，在宪宗元和年间（806—820年）唐全国有节度使47。所以唐初的行政区划单位——道，在此时（安史之乱后）已徒有虚名了。

纵观唐朝的行政区划制度，应该说这是中国行政区划沿革史中的一个大变革时期。唐太宗创立了“道”，唐玄宗把“府”引进行政区划中来，唐睿宗又把节度使变成正式建制；使唐代的行政区划基本上成为三级制，主要是道—府（州）—县。后期的道—节度使—府（州）—县制，由于道已为虚设，实际上还是三级制。（表6）

二、宋朝路制

唐中叶后，道实际上已名存实亡，节度使所辖之地虽不少称道，但道制行政区划已混乱不堪，这为宋代改革为路制准备了条件。事实上，宋之路也略似唐之道，是仿唐代的道制而置；从字义上说，路和道在许多情况、场合是同义的。因此，把唐代道制行政区划和宋代路制行政区划归为一个时期，是适宜的。

1.路

宋初力平群雄，疆域区划难以顾及，太宗因袭唐朝旧制，略事改革，分全国为13道：河南道、关西道、河北道、河东道、淮南道、江南东道、江南西道、陇右道、山南东道、山南西道、剑南东道、剑南西道、岭南道。但不久，在淳化四年（993年）把全国又合并为两京（东京、西京）10道；去陇右、山南东、山南西三道，并剑南东、西道为一；改岭南为广南道；增设两浙道。但第二年即废，于是正式废去道制，改为路制。

其实在宋太宗初年，太平兴国四年（979年）已设21路，第三年后又为19路，端拱二年（989年）改为17路，淳化三年（992年）有16路。可见，在淳化五年以前的15年中，宋太宗一直实行“道”、“路”并存的行政区划制。淳化五年后，全国设路也未有定规，在至道三年（997年）始定天下为15路：京西路、京东路、河北路、河东路、陕西路、淮南路、江南路、两浙路、福建路、荆湖南路、荆湖北路、广南东路、广南西路、西川路、峡西路。天禧四年（1020年）增至18路，宋真宗分四川路和峡西路为益州、梓州、利州、夔州4路，分江南路为江南东路和江南西路。熙宁七年（1074年）增至23路，宋神宗分淮南路为东、西两路，分陕西路为永兴军、秦风两路，分京西路为南、北两路，分河北路为东、西两路，分京东路为东、西两路。（图7）元丰八年（1085年）颁行的《元丰九域志》，即依据23路的行政区划制编写的，京畿所在的开封府则不在23路之列。

崇宁四年（1105年），宋徽宗将国都开封府置为京畿路，合称为24路。宣和四年（1122年），宋徽宗与金联盟，约定灭辽后，金将燕云16州归还宋朝，因而宋拟置燕山府路和云中府路。但金灭辽后失约，所以北宋末年号称拥有26路，实际上还是24路。

南宋仅有半壁江山，绍兴十二年（1142年）分路16：两浙东路、两浙西路、江南东路、江南西路、淮南东路、淮南西路、荆荆湖南路、荆湖北路、京西南路、广南东路、广南西路、福建路、成都府路、潼川府路、利州路、夔州路。（图8）嘉定元年（1208年）宋宁宗改为17路，把利州分为东、西两路。

2.府（州）

宋代路下为府、为州。府虽与州同级，但地位要略高于州。当时，国都、陪都，皇帝诞生、居住和巡游过的地方，以及地位重要的州，都改置为府，情况与唐朝很相似。据《元丰九域志》记载：元丰八年（1085年）时，全国有府14、州240。

3.军、监

两宋的行政区划中还出现一些新单位——军、监。军始于唐，当时称军镇，属军事系统，多设在边区，只管军队不管民政。五代时，军不仅管兵马，也辖有土地、民政，但各军、监皆不辖县；在宋代，军则演变为地方行政区划单位。监是国家经营的矿冶、铸钱、牧马、制盐等专业性的管理机构，五代初已开始出现，但也在宋代才演变成地方行政区划单位。

宋代的军、监有两类：领县的或不领县的。领县的军监与府、州同级，都隶于路，但实际地位则要低于府和州；不领县的军、监与县同级，同隶于府或州。所以，宋代县级以上、路级以下的区划单位有府、州、军、监四类，县一级的区划单位有县、军、监三类。据《元丰九域志》记载，北宋全国有军37、监4、县1255。

宋代的行政区划，最高一级为路；实施的三级制，最基本的是路—州—县；州级单位有府、州、军、监，府地位最高，州次之，军、监更低；县级单位有县、军、监。

三、辽道制

与北宋对峙的辽，是统治中国北部的一个王朝。从公元916年创建，到1125年为金所灭，历经9帝，共统治210年。辽袭唐制，将全国分为5道（亦称为5路），每道（路）有一个政治中心称府，建有京号，并以京号命道，合称五京道（或五京路）：上京道、东京道、中京道、南京道、西京道。（图7）道或路的下级单位、县的上级单位有府、州、军、城四类，县的同级单位有州、军、城。

四、金路制

与南宋对峙的金，也是统治中国北部的一个王朝。公元1115年创建，1125年灭辽，次年灭北宋，至1234年亡，共历9帝，统治120年。金采宋制，曾分境内为17路、20路，分别置于皇统二年（1142年）和大定二十九年（1189年）。20路为中都路、上京路、咸平路、东京路、北京路、临潢府路、河北东路、河北西路、大名府路、西京路、南京路、山东东路、山东西路、河东北路、河东南路、京兆府路、凤翔路、鄜延路、庆原路、临洮路。泰和五年（1205年）金章宗并临潢路于北京路，是为19路。

路下辖府、州，（见图9）府、州下领县。泰和五年时，金国境内有府、州179，县683。

纵观道（路）制时期的行政区划有这样几个特点：(1)无论在唐代、宋朝，还是五代十国、辽国和金国，道或路是最高行政区划单位始终没有变；(2)该时期六百多年中，始终实施的是三级行政区划，最基本的单位是道或路—府或州—县；(3)上一个时期（魏晋南北朝至隋朝的州制时期）最高的行政区划单位——州，在此时期仍继续沿用，不过变成了行政区划的第二级单位，隶属于道或路；(4)还引进了府、军、监等行政区划单位，尤其是府一直沿用下去，成为一个长期广泛采用的重要行政区划单位。

第五节省制时期

自元代开始，中国又出现了一种新的行政区划制度，其最高一级的行政区划单位为行省（简称为省），因此称为行省（省）制时期。该时期从13世纪后期至20世纪初，历经元、明、清三代。

省名起源甚早，魏晋时期已有尚书省、中书省之称，然皆为中枢要署，不直辖地方。隋文帝于开皇八年（588年）伐陈，曾置淮南行省于寿春，但不久即废。金入主中原之初，曾出现过行省制度，在外地设立行尚书省，但为时短暂。蒙古人兴起之后，仿金实行行省制度。元世祖一方面将尚书省并为中书省，总理朝政；另一方面，在地方设立若干行中书省，作为朝廷中书省在外地的代理机构。它最初是一种临时设置，并只管军事，后演变为兼管民政，其长官也由中央官吏演变为地方官吏。其间从伐金到灭宋，历经70余年，平宋以后成了元朝的行政区划单位。

一、元省制

蒙古在太宗三年（1231年）即灭金的前三年，始立中书省，以著名的政治家、地理学家耶律楚材为中书令。入主中原后于宪宗初年（1251年），在燕京等处置设行尚书省。中统初年（1260年），元世祖忽必烈改置行中书省，其后屡屡增多，但是一直到元贞年间（1295—1296年）行省的设置和辖区还都很不固定，即在忽必烈统一中国（1279年）后的20年中行省制并未固定下来，直到13世纪末、14世纪初的元成宗时期才开始固定，逐步形成元代省制行政区划。

1.行省

元英宗至治时（1321—1322年），全国划分为12个一级行政区：1个中书省、11个行中书省。中书省为中央机构中书省的直辖地区，又称都省、腹里，包括今北京、天津、山西、河北、山东以及河南和内蒙的部分地区。十一行中书省为岭北、辽阳、陕西、河南、江浙、江西、湖广、云南、四川、甘肃、征东。其中，征东行省即高丽国，行省负责人由高丽王兼，性质与内地行省不同，所以也有人认为只有10个行中书省。（图10）

元末，又分出许多行省，如中书省分出山东行省，江浙行省分出福建行省；有些行省区域过