大殿之上出现了短时间的沉默，所有的文武大臣在此事上都取得了默契。

“诸位爱卿，难道你们没有别的话要对朕说吗？”嬴政颇为轻松地问道。

听到嬴政将话题转到别处，大家顿时觉得没有什么话题可说了。丞相王绾却走了出来对嬴政说道：“皇上，如今天下初并，原先六国所辖境内之民心绪不稳，常常聚众为乱，又加其地僻远，王命难以抵达，臣请分封诸侯，一为彰显皇上之威恩御赐，二来也能够使诸侯统驭各地，以保天下平安。”

王绾的这一番话早已在家中琢磨了半天，便是嬴政不问，他自己也会说出来。他本以为自己这番话一俟说出，秦皇嬴政必定会欣然点头认可。因为周代武王初立，便行分封大礼，从而才有周代之八百年基业，自己的皇上既欲万世享大秦之福，那么必定会师古而行分封之策。然而，出乎他意料的是，当他说完这番话，偷眼往上看的时候，却不禁大吃一惊：只见嬴政刚才还轻松惬意的脸上忽然浮上了一层焦躁忧烦的脸色，眼睛里也充满着怒气。

紧接着，王叔子康、子德等几位王室大臣和几名老臣也都进言力劝嬴政实行分封制。这里面数子康王叔的嗓门最大，力主分封的愿望也最强，但他却没有去注意一下嬴政的反应。嬴政非但没有同意他们的进谏，脸上的焦躁忧虑和怒气反而越来越浓重起来。

嬴政的目光大部分都投注在了王叔子康的身上。哼，分封，分封，你寸功未立，可分封却能分封到你的头上，你当然会极力赞成分封了。你知道打天下是怎么一回事吗？当初不就是因为你和几个老顽固抓住郑国修渠一事不肯放手，竭力怂恿本王将所有的客卿逐出秦国，朕才头脑一热而颁布了逐客之令的吗？若不是李斯冒死上谏一封《谏逐客书》，朕几乎失去天下贤才了，又怎么会取得今天的统一大业呢？你们只知道贪图享乐，却一点儿也不为朕的江山社稷想一想。

王绾及子康等人劝谏嬴政实行分封制的时候，李斯一句话也没有说。他一直在偷偷地察言观色，在观看嬴政的反应。虽然他没有得到丞相的官职，但他并不死心，他也有耐心等下去。在这些文臣当中，有谁比他更有贡献于大秦国呢？他有这个骄傲的资本。从他的观察来看，李斯知道自己的君王并不喜欢或赞同分封制，否则他就不会一直对王绾等人阴云密布了。皇上喜欢法家的理论，自己也是法家学派的传人。法家学派主张天下为君王一人之天下，君王掌握着全国的最高权柄，通过统驭自己的臣下而获得对于全国大小政务的把握，而不是让自己的亲族和功臣去建立一个个相对独立的王国。也许君王设想的就是这样的形式，只不过没有人提出来罢了。想到这里，他连忙禀奏道：

“启禀皇上，臣李斯不同意分封制。”

李斯此言一出，王绾和子康等人颇多怨愤的目光便刷地一下子都投到李斯的身上，那样子仿佛恨不得立即把李斯给轰出去似的。李斯坦然受之，这些人无论有什么样的反应他都会欣然接受的。因为他看到了嬴政脸上的阴云正在逐渐变淡。

“皇上，臣以为如果仍旧采用中古之时所用的分封赏国之制，将会不利于统一大国的发展。周代文王与武王封了许多同姓宗族子弟为诸侯，以示恩赐，然而其后代却越渐疏远，相互之间征伐诛戮宛如仇敌一般，而周王也无力禁止。现在，四海之地一统皇上神威之下，则天下皆为皇上治下郡县，至于宗族子弟以及开国功臣，皇上可以用郡县之赋税重赏之，使其生活富足，则不但功臣子弟可以安乐饱足，而且整个社稷都会执于皇上一人之手。整个天下志向归一，不相对立，则安宁必定可以唾手而得，但如果分封诸侯可就很难求得安宁了。”

“嗯，李爱卿说得一点儿也没错，周朝先王倡导分封，初时还能依赖血缘关系而治，两代之后便即疏远，因而纷争不断，朕初并天下，只应求得安定，若是再行分封，那不就是再分兵马以树敌吗？这样的情况下还去求安宁，那不也太难了一点儿吗？好啦，分封之事大家都不要再提了，朕决定实行郡县制。”嬴政语气坚决地说道。

“大王，李大人所建议的郡县制虽然也不错，但比如燕、齐、楚之僻远之地，如果仍实行郡县制，那要是其长官拥兵自重，犯上作乱，或者居官乱法，鱼肉乡民，那该怎么办啊？”王绾不无担忧地说道。其实他所担心的也很有道理，就是近处地区的官员如果居官作乱，那么照样也不利于国家的安宁。

“丞相所忧虑的事情也非常有道理，不过下官早就想出对策来了。”李斯洋洋自得地说道，“各地郡县官员居官日久，做出一些违法乱纪的事情当然很正常，不过如果措施得当，相信应该能够避免的。”

“李大人，你说得倒简单，天高皇帝远，怎么避免？皇上难道天天盯着他们不成！”王绾冷笑着说道。

“这个简单的问题当然不用皇上去费心劳神了，只要能够让郡县官长之间权力互制，同时将其屡屡调遣，避免他们勾结成一股势力不就全都解决。”

“是啊，这样不就把官吏渎职之弊解决了吗，此外朕每年再派遣巡行御史督察各地官员的政绩，同时暗访其是否有渎职之罪，如此一来，问题就能得到很好地解决了。怎么样，我的丞相大人，现在你还有什么担心的吗？”

嬴政略有点儿挑衅意味地盯着王绾问道，王绾当下也哑口无言。当然，他也知道嬴政已经有心行使郡县制，自然不敢再坚持。其余持观望态度的大臣一见自己的主上赞成郡县制，便都连忙进言实行郡县制。

随后，文武群臣和嬴政一起进行了分配郡县的工作。他们将全国的疆土共分为三十六郡。这三十六郡的名字分别是：

长沙郡（治今湖南）、黔中郡（治今湖南）、蜀郡（治今四川）、巴郡（治今四川）、代郡（治今山西）、上郡（治今山西）、汉中郡（治今陕西）、北地郡（治今甘肃）、陇西郡（治今陕西）、雁门郡（治今山西）、九原郡（治今山西）、云中郡（治今内蒙古）、太原郡（治今山西）、邯郸郡（治今河北）、巨鹿郡（治今河北）、辽东郡（治今辽宁）、辽西郡（治今辽宁）、右北平郡（治今河北）、三川郡（治今河南）、河东郡（治今山西）、南阳郡（治今河南）、南郡（治今湖北）、九江郡（治今安徽）、鄣郡（治今河南）、会稽郡（治今浙江）、颍川郡（治今河南）、砀郡（治今河南）、泅水郡（治今江苏）、薛郡（治今山东）、东郡（治今河南）、齐郡（治今山东）、琅琊郡（治今山东）、上谷郡（治今河北）、渔阳郡（治今河北）。

这些郡总共是三十五郡，还有一个京官，负责管理咸阳及其周围地区，本应为“咸阳郡”。但如用“咸阳”之名，恐怕会与作为都城治所的咸阳相冲突，因此便用一个官名“内史”来执掌咸阳及其周围地区，即可称为内史郡。

郡中设三个官职，即郡守、郡尉和监御史。郡守负责打理一郡的政务。郡尉是郡守的助理，负责掌管一郡的军队。监御史负责督察郡中的大小官吏。郡中之官的任免、调迁权力都决于皇上。

郡下设县、乡、亭、里。

县内有令、长，是一县的最高行政长官。万户以上的县官为令，万户以下的县官为长。县令、县长之下有县丞、县尉。县丞是县令、县长的助理。县尉负责一县之内的军队，县内各官的任免、调迁也都决于皇上。

乡有三老，管教化；啬夫，管司法和征税；游檄，负责巡逻和追捕盗贼。

亭内有亭长和求盗。里内有里正和监门。

亭里以下还有乡村的最基层组织，即“什”和“伍”。10家为什，有什长；5家为伍，有伍长。通过这些看起来很烦琐的工作，嬴政便把地方的特权完全抓入到自己的手中。

郡县制完善之后，又有一人从文臣之列走了出来。嬴政一看，原来是博士淳于越，他是一个齐国人。却听淳于越说道：

“皇上，微臣以为皇上英明神武，终并天下，然先祖乃是周朝先王所封，终至为我大秦，所以应行周德，尊周为宗，方为华夏正统，不知皇上意下如何？”

嬴政一听，差一点儿被淳于越气炸了肺，不禁冷哼一声，对淳于越说道：

“淳于越，先祖虽为周王所封，然周朝正室逐渐衰败，其王更是日渐荒淫无道，难为诸侯敬服，所以才引起不断的纷争，如果朕一统天下之后仍旧尊周为正宗，那岂不是自招天下人的白眼和嗤笑吗？”

“皇上，臣惶恐，臣罪该万死，请皇上恕罪。”淳于越吓得连忙跪地求饶。

“皇上，微臣不同意尊周为宗。”嬴政听后这才觉得无比畅快。寻声望去，却是博士仆射周青臣。只听周青臣继续说道：“皇上，五行学说之鼻祖邹衍曾有五德始终之说。每个朝代占一德，其德衰则为其后德代替，则其国亦亡。五德相克，循环往多，并没有哪一个肯定是正宗的说法。尧舜时主土德，夏时主木德，殷商主金德，而姬周则主火德。虞、夏、殷、周交替更亡，就是火、金、木、土相克的结果，此四个时代都可作为正统。而今四德已过，只余水德，则皇上所建之大一统国家便代水德。昔年吾大秦文王狩猎之时曾捕获一条黑龙，恐怕已为水德的祥兆了。”

“嗯，爱卿说得甚好。朕以水德代替火德，以盛而代衰，所以才能攻无不克，无往而不利，终致天下，此乃上天赐朕统一之大业，现在也就是水德的开始了！”

而后，嬴政就下发了诏令，将河水的名字改为德水，以为水德之始。因为水具北方、冬天及黑色诸多特征，所以他下令衣服旄旌节旗都崇尚黑色。法律也尊北方、冬天之严酷寒冷为特征，讲究刚毅暴戾、急法严刑，务去仁恩和义，罪即无赦。同时宣布新的正朔，以每年的十月初一为一年的开始，以示新国家的确立。还以六数为正统数字，车宽是六尺，一步是六尺，六匹马为一乘。

随后，他又命令王翦等武将把原来六国的豪强遗族都设法迁到咸阳居住，削弱他们的势力，使他们不再聚党为乱。

宣布完此令之后，群臣再也没有什么进谏的了，嬴政便说声散朝。群臣也随即散去。

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